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索 引 号:729822877/2019-00064 主题分类:文件\ 发布机构:平昌县综合行政执法局
发布日期:2019-06-03 文    号: 关 键 词:投资
 
《政府投资条例》解读
  近日,国务院颁布了《政府投资条例》(国务院令712号,以下简称《条例》),决定于2019年7月1日起正式施行。


    一、背景目的

    2010年8月,国家发改委法规司、投资司针对《政府投资条例》的修改召开专门会议,原计划2010年年内出台。历时九年,现予公布,其主要立法背景是我国每年政府投资占到全社会投资的10%左右,最近几年政府投资规模都在两万亿以上,随着投资规模的不断扩大,政府投资成为官员腐败、豆腐渣工程、政绩工程、重复建设等问题的多发领域。为此,《条例》明确将“充分发挥政府投资作用,提高投资效益,规范政府投资行为,激发社会投资活力”作为立法目的。

    二、重要意义

    2016年10月,国务院公布《企业投资项目核准和备案管理条例》,将企业投资项目纳入法治轨道。长期以来,我国政府投资领域主要依据规范性文件、部门规章和地方相关规定进行管理,权威性不足、指导性不够、约束性不强,不仅难以适应政府投资管理的新需要,也不符合深化依法治国实践、加快建设法治政府的新要求。《条例》是我国关于政府投资管理的第一部行政法规,也是投资建设领域的基本法规制度,实现了我国政府投资法治建设的重大突破,充分体现了党中央、国务院关于深化投融资体制改革和“放管服”改革的要求,围绕贯彻新发展理念、正确处理政府和市场关系、加强补短板和防风险等进行了有针对性的制度设计,对政府投资管理的关键环节确立了基本规范。这一立法成果,将政府投资决策、管理和监督等行为纳入法治化、规范化轨道,使得政府投融资行为有法可依、有法必依,为更好发挥政府投资作用提供了法治保障,标志着全面规范政府投资管理迈出了具有重要意义的一步,对推动政府投资治理现代化、提高政府投资效益、促进高质量发展意义重大。

    三、主要内容

    (一)明确了政府投资概念。政府投资是指在中国境内使用预算安排的资金进行固定资产投资建设活动,包括新建、扩建、改建、技术改造等。政府性资金包括财政预算内投资资金、各类专项建设基金、国家主权外债资金和其他政府性资金,分为中央政府投资和地方政府投资。

    (二)科学合理界定政府投资范围。《条例》明确“两个为主”,体现投资方向和资金安排上的导向性,一是政府投资资金应当投向市场不能有效配置资源的社会公益服务、公共基础设施、农业农村、生态环境保护、重大科技进步、社会管理、国家安全等公共领域的项目,以非经营性项目为主。二是资金按项目安排,以直接投资方式为主;对确需支持的经营性项目,主要采取资本金注入方式,也可以适当采取投资补助、贷款贴息等方式。《条例》中明确“三个不得”则体现地方债务风险防控的严要求。一是政府及其有关部门不得违法违规举借债务筹措政府投资资金,二是政府投资项目不得由施工单位垫资建设,三是政府投资项目建设投资原则上不得超过经核定的投资概算。为了从机制上确保政府投资始终投向最需要投、最适合投的方向和领域,《条例》还规定国家建立政府投资范围定期评估和调整机制,不断优化政府投资方向和结构。同时,政府投资应当遵循科学决策、规范管理、注重绩效、公开透明的原则,并与经济社会发展水平和财政收支状况相适应,政府及有关部门不得违法违规举借债务筹措政府投资所需资金。

    (三)科学规范政府决策行为。科学决策是提高政府投资效益的关键所在。为确保政府投资科学决策,从制度上防止“拍脑袋”决策、“政绩工程”和“形象工程”,《条例》作了三方面规定:

    一是规定县级以上人民政府应当依据国民经济和社会发展规划、中期财政规划和国家宏观调控政策,结合财政状况,统筹安排使用政府投资资金的项目,规范使用各类政府投资资金。国家通过建立项目库等方式,加强对使用政府投资资金项目的储备。县级以上地方人民政府有关部门按照本级人民政府的规定,编制政府投资年度计划,政府投资年度计划应当明确项目名称、建设内容及规模、建设工期、项目总投资、年度投资额及资金来源等事项。列入政府投资年度计划的项目必须是可行性研究报告已经批准或者投资概算已经核定,已按照国家有关规定办理手续。财政部门应当根据经批准的预算,按照法律、行政法规和国库管理的有关规定,及时、足额办理政府投资资金拨付。
 
    二是进一步规范政府投资项目审批制度,项目单位应当编制项目建议书、可行性研究报告、初步设计,按照政府投资管理权限和规定的程序,报投资主管部门或者其他有关部门审批。除涉及国家秘密的项目外,投资主管部门和其他有关部门应当通过投资项目在线审批监管平台生成的项目代码办理政府投资项目审批手续,对于相关规划中已经明确的项目、部分扩建改建项目、建设内容单一投资规模较小技术方案简单的项目、为应对自然灾害事故灾难公共卫生事件社会安全事件等突发事件需要紧急建设的项目,可以按照国家有关规定简化需要报批的文件和审批程序。对经济社会发展、社会公众利益有重大影响或者投资规模较大的政府投资项目,投资主管部门或者其他有关部门应当在中介服务机构评估、公众参与、专家评议、风险评估的基础上作出是否批准的决定。

    三是强化投资概算的约束力。《条例》明确经投资主管部门或者其他有关部门核定的投资概算是控制政府投资项目总投资的依据。初步设计提出的投资概算超过经批准的可行性研究报告提出的投资估算10%的,项目单位应当向投资主管部门或者其他有关部门报告,投资主管部门或者其他有关部门可以要求项目单位重新报送可行性研究报告。

    (四)切实保障政府投资项目顺利实施。为确保政府投资项目顺利实施,《条例》主要作了三方面的规定:

    一是政府投资项目开工建设应当符合规定的建设条件,并按照批准的建设地点、建设规模和建设内容实施,需要变更的应当报原审批部门审批。

    二是政府投资项目所需资金应当按规定落实到位,不得由施工单位垫资建设;项目建设投资原则上不得超过经核定的投资概算,因国家政策调整、价格上涨、地质条件发生重大变化等原因确需增加投资概算的,项目单位应当提出调整方案及资金来源,报原初步设计审批部门或投资概算核定部门核定。

    三是政府投资项目应当合理确定并严格执行建设工期,任何单位和个人不得非法干预。项目建成后应当按规定进行竣工验收并及时办理竣工财务决算。投资主管部门或者其他有关部门应当按照国家有关规定选择有代表性的已建成政府投资项目,委托中介服务机构对所选项目进行后评价。

    (五)不断强化政府投资项目事中事后监管。关于政府投资项目事中事后监管,《条例》明确:一是政府投资年度计划、政府投资项目审批和实施以及监督检查的信息应当依法公开;二是投资主管部门和依法对政府投资项目负有监督管理职责的其他部门应当采取在线监测、现场核查等方式,加强对政府投资项目实施情况的监督检查;项目单位应当通过在线平台如实报送政府投资项目开工建设、建设进度、竣工的基本信息。

    (六)法律责任。《条例》重点列举了十四种违法违规行为,主要包括违规审批、违规超概、玩忽职守、徇私舞弊、违规举债、挪用资金、违规开工、骗取资金、垫资建设、随意压缩或延长建设工期等。上述情形,对负有责任的领导人员和直接责任人员依法给予处分,构成犯罪的,依法追究刑事责任。需要特别强调的是,政府投资资金来源于预算资金,违规举债和他人垫资都不行,否则就突破了底线,是违法行为,应严惩不贷,绝不姑息。

    四、工作建议

    一是全面清理县本级政府投资范围和投入方式。建议对县本级政府投资范围和投入方式进行全面清理,7月1日《条例》正式实施后,务必做到源头规范,不搞变通,不越红线,不打擦边球,在法治框架下用好用对县本级政府投资资金。

    二是全面落实政府投资项目清单管理制度。严格按照批复的财政预算科学编制政府投资年度计划项目清单,未明确资金来源的项目一律不得纳入清单,未纳入清单项目一律不得开工建设、一律不得安排财政资金。

    三是严格政府投资项目审批。除根据国家规定可简化审批程序项目外,其余项目务必聘请专业咨询机构编制可行性研究报告和初步设计,经批复的可行性研究报告和初步设计是后期监督管理和验收审计的重要依据。从严查处先建后批、批建不符、违规超概、随意压缩建设工期等行为。

    四是严格执行《招标投标法》。政府性投资项目必须依法依规履行招标或比选程序,从严查处未履行政府投资项目审批及核准手续、规避招标、规避比选等行为,大规模压缩以罚代规空间。

    五是强化政府投资项目监督管理。县本级政府投资项目在申报投资计划时逐一明确日常监管责任单位和项目单位,落实日常监管责任人和项目负责人,建立纵向到底的监管责任体系,全面加强政府投资项目事中事后监管。
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